7月22日，发改委和央行就《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》（以下称“指导意见”）向社会公开征求意见。近年，社会信用体系在推进过程中，出现了信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向，以及信用修复较难、权益保护不到位等问题，《指导意见》是对上述问题的回应。

　　信用是市场经济的产物。计划经济时代，自然人在单位工作，行为受单位的约束，单位大多是全民所有制，人事财务受制于行政机构，行政机构很容易调整、纠正单位和个人的行为。市场经济繁荣以后，大多数个人和市场主体从市场上获得收入，行政机构对个人和市场主体的行为影响力变弱，面对老赖等现象的出现力不从心，尤其是法院判决后执行难的问题。基于这种考虑，最高人民法院出台了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，针对被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，将其纳入失信被执行人名单，限制被执行人的出行、高消费行为。

　　此后，在各个领域的法律法规中，将违法主体纳入信用档案、失信联合惩戒成为通常的做法，地方省区市和地级市也相继出台专门的信用法规，据发改委副主任连维良透露，到2019年8月，有26部法律、28部行政法规包含了信用条款，有2/3的省区市出台或者正在研究出台地方信用法规。

　　时至今日，失信名单和失信惩戒已无处不在，惩戒扩展为联合惩戒，即“一处失信、处处受限”。据国家公共信用信息中心发布的《2018年失信黑名单年度分析报告》，截至2018年底，各部门共签署联合奖惩合作备忘录51个，单个备忘录签署部门数量最多达到51家，各类联合奖惩措施丰富至100多项。全国信用信息共享平台累计归集失信黑名单信息约1421万条，其中，2018年度新增409.64万条，涉及失信主体359.4万个。惩戒措施大到限制招投标、参与政府采购，小到限制乘坐火车、飞机。

　　问题也随之而来。首先是失信行为的认定过于随意，超过法律、行政法规的要求范围。据《南京市文明交通信用管理实施细则》的规定，行人不按交通信号灯指示通行一年内累计达5次以上的，就构成失信行为，这一认定对职业准入、个人信贷、车辆保险、评优评先都会有影响。

　　其次，失信惩戒和信用信息的使用过于随意，奖励过于随意，失信惩戒涉及个人和企业权利时，经常超过法律的要求，出现泛化、滥用的现象。一些地方的实践中，还出现令人匪夷所思的“创新”，例如前述南京的交通信用管理要求商业银行在审批发放个人、企业贷款时，对申请人无交通信用失信记录的，可提高贷款额度、降低贷款利率，违反了常规信贷规则。此外还有为失信之人设置专属“老赖”手机铃声、在电影院和公交车等公共场合公示失信者的部分个人信息等做法。

　　失信名单和失信惩戒的泛化与滥用，让过多的市场主体和个人行为受限，影响了正常的经济活动和家庭生活。社会各界对现有信用体系开始反思，2019年，发改委开始牵头探索信用修复机制，除了设置失信行为信息的公示时限、完成整改等方法以外，还可以参加信用培训，参加公益慈善活动，上传信用报告，进行信用修复。但这一方式也饱受争议，参加慈善活动、参加培训并不存在可信的改善信用的逻辑，还增加了寻租和道德逆向选择的风险。

　　更进一步的反思是对现有社会信用体系进行规范的呼声，面对“信用机制可能会被滥用”的质疑，发改委反思其牵头的信用建设，提出“三个防止”，包括防止失信行为认定和记入信用记录的泛化、扩大化；防止失信“黑名单”认定和实施失信惩戒措施的泛化、扩大化；防止包括个人信用分在内的其他信用建设举措应用的泛化、扩大化。2019年底国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》开始纠偏，明确要求“规范”失信联合惩戒对象纳入标准及程序、信用核查和联合惩戒。今年通过的《优化营商环境条例》重申了类似的要求。

　　新近，发改委和央行的《指导意见》，即是前述反思的结果。整个《指导意见》重在“规范”，明确提出纳入失信等标准必须严格以法律、法规或者国务院决定和命令为依据，推出全国统一的公共信用信息目录，行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据，只能对严重危害人民群众身体健康和生命安全等4类行为设列严重失信名单，严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施，此外还有认定程序、隐私保护等方面的内容。总得来说，这是一个旨在为信用机制泛化、扩大化趋势刹车的意见。

　　长期以来，信用制度建设存在两条路径，其一是以发改委主导的社会信用体系为代表的路径，信用纳入的范围和应用非常广泛，覆盖到企业经营和个人生活中的各方各面，实施和惩戒的主体多元，各级政府各部门都在参与，这是信用机制泛化和被滥用的制度基础。

　　另一条路径是央行主导的征信体系，征信将信用严格限制在用户的信贷行为中的守约信息和必要的背景信息。央行支付司副司长穆长春明确指出，征信不是超级警察，不能管大家的私生活，也不是评选社会道德楷模，不能拿闯红灯的数据去判断一个人的信用，更不能用于征信。征信的定位应当严格停留在金融信用领域，他认为不能把征信做成好人评选，没有人有这个权利。很明显，央行主导的征信体系更为谨慎，信息收集范围和应用领域都很明确、界限清晰。

　　因此，由央行与发改委联合起草《指导意见》一定程度上显示了央行谨慎实施征信机制的重要性，希望能够借助央行的经验，为现有的社会信用体系纠偏。

　　最后，我们必须看到，如果按《指导意见》要求“行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据”，“只能对严重危害人民群众身体健康和生命安全等4类行为设列严重失信名单”，现有的社会信用体系最关键的内容基本可以由两高的“失信被执行人名单”和央行的征信系统替代。退一步来讲，所谓失信，指的是违法违规，在现有法律、行政法规已经安排了相关惩罚机制，非严重的违法违规完全不需要实施信用惩戒，也唯有这样，才能一劳永逸的避免信用机制泛化、滥用的窘境。